推動新階段水利高質量發展

為全面建設社會主義現代化國家提供水安全保障

—在水利部“三對標、一規劃”專項行動總結大會上的講話

水利部黨組書記、部長 李國英

（2021年6月28日）

水利部黨組決定，從2月22日開始，在部機關和直屬單位集中開展“政治對標、思路對標、任務對標，科學編制‘十四五’水利發展規劃體系”（以下簡稱“三對標、一規劃”）專項行動。四個多月來，通過對表對標、學思踐悟，大家進一步提高了把握新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局、推動高質量發展的政治判斷力、政治領悟力、政治執行力，進一步找準了落實“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”治水思路的方向、路徑、舉措，進一步明確了新階段水利工作的路線圖、時間表、任務書，初步形成了一套定位準確、邊界清晰、功能互補、統一銜接的“十四五”水利發展規劃體系。

“三對標、一規劃”專項行動即將結束，這不是終點，而是新階段水利工作重整行裝再出發的新起點。今天，我們召開大會，就是要把四個多月對表對標的成果總結凝練出來，科學謀劃新階段水利發展藍圖，確保“十四五”水利發展始終沿著習近平總書記和黨中央指引的方向前進。下面，我講三點意見。

一、推動新階段水利高質量發展

習近平總書記指出，全面建成小康社會、實現第一個百年奮斗目標之后，我們要乘勢而上開啟全面建設社會主義現代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍，這標志著我國進入了一個新發展階段。經過新中國成立以來特別是改革開放40多年的不懈奮斗，我們已經擁有開啟新征程、實現新的更高目標的雄厚物質基礎。新中國成立不久，我們黨就提出建設社會主義現代化國家目標，未來30年是我們完成這個歷史宏愿的新發展階段。水利是經濟社會發展的基礎性行業，是黨和國家事業發展大局的重要組成。對表對標習近平總書記重要講話精神，水利發展所處的歷史方位亦進入新發展階段。

黨的十九屆五中全會在“十四五”時期經濟社會發展指導思想中確立了“以推動高質量發展為主題”。習近平總書記指出，當前我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，發展中的矛盾和問題集中體現在發展質量上。這就要求我們必須把發展質量問題擺在更為突出的位置，著力提升發展質量和效益。經濟、社會、文化、生態等各領域都要體現高質量發展的要求。對表對標習近平總書記重要講話精神，新階段水利工作的主題為推動高質量發展。

第一，推動新階段水利高質量發展的歷史使命。

從發展階段看，我國發展進入了全面建設社會主義現代化國家的新階段，社會主要矛盾發生了歷史性變化。習近平總書記指出，推動高質量發展，是適應我國社會主要矛盾變化和全面建成小康社會、全面建設社會主義現代化國家的必然要求。水利與生活、生產、生態密切相關。當前，與人民群眾對水安全、水資源、水生態、水環境的需求相比，水利發展不平衡不充分問題依然突出，包括區域、城鄉、建設與管理、開發利用與節約保護等發展不平衡的問題，也包括水利基礎設施網絡覆蓋、水旱災害防御能力、水資源優化配置、治理體系和治理能力現代化等發展不充分的問題。水利發展中的矛盾和問題集中體現在發展質量上。這就要求我們把發展質量問題擺在更為突出位置，全面提高水安全、水資源、水生態、水環境治理和管理能力，實現從“有沒有”到“好不好”的發展，更好支撐我國社會主義現代化建設，更好滿足人民日益增長的美好生活需要。

從發展環境看，我國經濟社會發展發生深刻變化，新發展格局正在加快構建，對水利發展布局產生了重大影響。一方面，我國經濟實力、科技實力、綜合國力躍上了新的臺階，加快推動全面綠色轉型已經形成高度共識，產業數字化、網絡化、智能化轉型升級加速，區域重大戰略、區域協調發展戰略深入推進，統籌發展和安全意識更加強烈，對水利發展提出了更高要求。另一方面，我國舊的生產函數組合方式已經難以持續，生產要素相對優勢出現變化，水資源水環境承載能力達到瓶頸，河湖生態環境問題長期積累凸顯，流域和區域水資源情勢動態演變，水旱災害、病險水庫等風險隱患依然突出，新階段水利發展直面嚴峻挑戰。這就要求我們準確識變、科學應變、主動求變，完整、準確、全面貫徹新發展理念，抓住機遇，應對挑戰，有效化解矛盾，努力實現供給與需求在更高水平的動態平衡。

從發展條件看，在黨中央、國務院的堅強領導下，新中國成立70多年來水利發展取得了重大歷史性成就。大規模建設了江河防洪、農田灌溉、城鄉供水等水利基礎設施，具備了由點向網、由分散向系統轉變的工程基礎；構建了水法規制度和水資源管理、河湖管理、工程管理的體制機制，具備了從粗放式管理向精細化、規范化、法治化管理轉變的制度基礎；水利科技創新能力和信息化水平持續提升，具備了由傳統向數字化、網絡化、智能化轉變的科技基礎。我國水利發展已經站到了新的起點，這就要求我們把發展著力點轉向提升發展質量，推動水利向形態更高級、基礎更牢固、保障更有力、功能更優化的階段演進。

總之，推動新階段水利高質量發展，是對表對標習近平總書記重要講話精神，把握黨和國家事業發展大勢大局和水利行業發展規律，研判水利發展歷史方位，分析水利發展客觀要求，綜合深入判斷作出的戰略選擇。

第二，推動新階段水利高質量發展的體系構造。推動新階段水利高質量發展，其根本目的是滿足人民日益增長的美好生活需要，其根本要求是完整、準確、全面貫徹新發展理念。

一是以創新為第一動力�？萍甲粤⒆詮姵蔀樗�利高質量發展的戰略支撐，科技創新的引領和支撐作用充分發揮，理論創新、實踐創新、體制機制創新、管理創新活力競相迸發，為水利發展質量變革、效率變革、動力變革提供源源不斷的牽引力和驅動力。

二是以協調為內生特點。在水利規劃編制、項目布設、政策制度制定、體制機制設計等各項工作中，更加注重統籌協調，水利基礎設施布局、水生態產品供給、水資源配置更加均衡，水利發展整體效能進一步提升。

三是以綠色為普遍形態。生態優先、綠色發展理念貫穿水利高質量發展始終，水資源剛性約束制度效能充分發揮，用水方式向集約節約轉變，水生態水環境持續改善，河湖健康生命得以維護，綠色發展方式和生活方式加快形成，實現人水和諧共生。

四是以開放為必由之路。主動融入全球水治理體系，充分借鑒國際先進科技成果和有益管理經驗，一方面辦好自己的事，另一方面為解決人類共同面對的水問題提供中國智慧和中國方案。

五是以共享為根本目的。堅持以人民為中心的發展思想，始終把人民對美好生活的向往作為發展目標，在發展中解決人民群眾最關心最直接最現實的涉水利益問題，實現發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享，人民群眾獲得感、幸福感、安全感進一步增強。

六是以安全為底線要求。統籌發展和安全，堅持人民至上、生命至上，把保護人民生命安全擺在首位，全面提升水安全保障能力。強化底線思維、增強憂患意識，努力提高預報、預警、預演、預案能力，從被動應對水安全風險轉向主動防控。

第三，推動新階段水利高質量發展的目標任務。發展的主題決定發展的目標和方向。新階段水利高質量發展的總體目標是全面提升國家水安全保障能力，為全面建設社會主義現代化國家提供有力的水安全保障。

圍繞實現這一總體目標，設定以下四個次級目標。

一是提升水旱災害防御能力。進一步完善流域防洪減災工程體系，固底板、補短板、鍛長板，水旱災害防御能力大幅提升，水旱災害損失率大幅降低。

二是提升水資源集約節約利用能力。建立水資源剛性約束制度，節水型生產方式和生活方式基本形成，全國用水總量得到有效控制，水資源集約節約利用效率和效益大幅提高。

三是提升水資源優化配置能力。加快構建國家水網主骨架和大動脈，水資源配置體系更加完善，水資源要素與經濟社會生態要素適配性明顯提升。

四是提升大江大河大湖生態保護治理能力。建立健全涉水空間管控制度，重點河湖基本生態流量達標率大幅提升，人為水土流失得到控制，重點地區地下水超采狀況有效遏制。

展望2035年，要按照黨中央確定的遠景目標和總體戰略安排，實現水旱災害防御能力、水資源集約節約利用能力、水資源優化配置能力、大江大河大湖生態保護治理能力的顯著提升，建成與基本實現社會主義現代化國家相適應的水安全保障體系。

二、推動新階段水利高質量發展要堅持以“十六字”治水思路為指導

習近平總書記站在戰略和全局的高度，深刻洞察我國國情水情，深刻分析經濟社會發展大勢，提出“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的治水思路，指導治水工作實現了歷史性轉變，彰顯出巨大的思想偉力。推動新階段水利高質量發展，必須堅持以“十六字”治水思路為指導，把“十六字”治水思路不折不扣落實到水利高質量發展各環節全過程。

第一，完整、準確、全面理解和貫徹“十六字”治水思路。習近平總書記高度重視治水工作。黨的十八大以來，習近平總書記專門就保障國家水安全發表重要講話并提出“十六字”治水思路，先后主持召開會議研究部署推動長江經濟帶發展、黃河流域生態保護與高質量發展、推進南水北調后續工程高質量發展以及防汛抗旱、河湖長制、飲水安全等工作并發表一系列重要講話，作出一系列重要指示批示，都始終貫穿了“十六字”治水思路這條主線。比如，習近平總書記強調，要長期深入做好節水工作，根據水資源承載能力優化城市空間布局、產業結構、人口規模；要立足流域整體和水資源空間均衡配置，科學推進工程規劃建設，提高水資源集約節約利用水平；要從生態系統整體性和流域系統性出發，追根溯源、系統治療；要加快建立生態產品價值實現機制，讓保護修復生態環境獲得合理回報，等等。這些重要論述都充分體現了“十六字”治水思路的內涵要義。我們要融會貫通地學習習近平總書記關于治水的重要講話指示批示精神，深入領會其中一以貫之、一脈相承的精神實質，完整、準確、全面抓好貫徹落實。

第二，“十六字”治水思路是邏輯嚴密的治水理論體系�！笆�六字”治水思路內涵豐富而深邃，貫穿辯證唯物主義和歷史唯物主義，把握人與自然關系的統一性，深化對自然規律、經濟規律、社會規律的認識，明確了新時代治水的方針、原則、方法、路徑，科學回答了如何處理好水資源開發利用增量與存量的關系、水資源與經濟社會發展的關系、治水要素之間的關系、治水中政府與市場的關系等重大問題，各個方面主旨相通、目標一致，既各有側重，又相互支撐，具有鮮明的思想性、理論性、戰略性、指導性、實踐性。從理論邏輯來看，“十六字”治水思路堅持人與自然和諧共生，更加注重尊重自然、順應自然、保護自然，更加突出節約優先、保護優先、生態優先，是習近平生態文明思想的重要組成，深刻闡釋了人與水、人與自然辯證統一的關系。從歷史邏輯來看，“十六字”治水思路深刻論述了治水與治國的內在關系，鮮明指出了治水對我國的特殊重要性，明確水安全是涉及國家長治久安的大事，是在縱覽中華民族五千年治水史基礎上對治水規律的科學把握。從實踐邏輯來看，“十六字”治水思路針對新老水問題相互交織的國情水情，面向經濟社會發展對水利的實踐需求，為統籌解決新老水問題，為全面建設社會主義現代化國家提供有力支撐和保障提供了科學指南�！笆�六字”治水思路是科學嚴謹、邏輯嚴密的治水理論體系。我們要完整地而不是零碎地、準確地而不是模糊地、全面地而不是片面地理解和掌握，更加自覺地用“十六字”治水思路指導推動新階段水利高質量發展。

第三，“十六字”治水思路是新發展理念在治水領域的集中體現�！笆�六字”治水思路貫穿了創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，集中體現了新發展理念在治水領域的精準要求。從根本宗旨看，“十六字”治水思路根植于對人民美好生活向往和對中華民族偉大復興要求的準確把握，指導推進治水為民、興水惠民的水利實踐；從問題導向看，“十六字”治水思路產生于對水災害、水資源、水生態、水環境問題的深刻認識和剖析，指導解決水利發展不平衡不充分問題；從憂患意識看，“十六字”治水思路來源于對河川之危、水源之危的深沉憂患意識，指導保障國家水安全。這些都充分體現了新發展理念的內涵和要求，貫徹落實“十六字”治水思路是對貫徹新發展理念的具體檢驗。我們要從貫徹新發展理念的高度理解和把握“十六字”治水思路，不斷增強貫徹落實“十六字”治水思路的自覺性和堅定性，做到學思用貫通、知信行統一。

三、推動新階段水利高質量發展的實施路徑

推動新階段水利高質量發展是一項復雜的系統工程。我們要錨定目標，加強前瞻性思考、全局性謀劃、戰略性布局、整體性推進。重點抓好六條實施路徑。

第一，完善流域防洪工程體系。洪水產流—匯流—演進以流域為單元，防洪工程體系必須按照流域單元來規劃建設和調度運用。要從流域整體著眼，把握洪水發生和演進規律，進一步優化流域防洪工程布局，以流域為單元構建現代化防洪工程體系，該工程體系主要由水庫、河道及堤防、分蓄滯洪區組成。

一是提高河道泄洪能力。以河道堤防達標建設和河道整治為重點，加快大江大河大湖治理，保持河道暢通，提高其泄洪能力。

二是增強洪水調蓄能力。加快實施一批流域控制性水庫工程建設，提高江河洪水調蓄能力，努力爭取流域洪水防控的主動權。

三是確保分蓄洪區分蓄洪功能。從流域洪水整體考慮，當上游水庫調蓄洪水作用充分發揮后，仍有洪水不能通過下游河道安全排泄，此時就必須使用分蓄洪區。因此，要堅定地推進分蓄洪區建設，使之在關鍵時刻能發揮關鍵作用。

第二，實施國家水網重大工程。水資源是經濟社會發展的基礎性、先導性、控制性要素，水的承載空間決定了經濟社會的發展空間。我國人多水少，水資源時空分布不均、與生產力布局不相匹配，破解水資源配置與經濟社會發展需求不相適應的矛盾，是新階段我國發展面臨的重大戰略問題。要立足流域整體和水資源空間配置，遵循確有需要、生態安全、可以持續的重大水利工程論證原則，以重大引調水工程和骨干輸配水通道為綱、以區域河湖水系連通工程和供水渠道為目、以控制性調蓄工程為結，構建“系統完備、安全可靠，集約高效、綠色智能，循環通暢、調控有序”的國家水網，全面增強我國水資源統籌調配能力、供水保障能力、戰略儲備能力。

一是做好“綱”的文章。統籌存量和增量，加強互聯互通，加快構建國家水網主骨架和大動脈。準確把握南水北調東線、中線、西線三條線路的各自特點，抓緊做好南水北調后續工程規劃設計，推進南水北調后續工程高質量發展。

二是做好“目”的文章。結合國家、省區市水安全保障需求，加強國家重大水資源配置工程與區域重要水資源配置工程的互聯互通，開展水源工程間、不同水資源配置工程間水系連通，提升水資源調配保障能力。

三是做好“結”的文章。加快推進列入流域及區域規劃，符合國家區域發展戰略的重點水源工程建設，提升水資源調蓄能力。

第三，復蘇河湖生態環境。良好的生態環境是最公平的公共產品，是最普惠的民生福祉。進入新發展階段，人民群眾對優美生態環境的需求日益增長。要以提升水生態系統質量和穩定性為核心，樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，堅持山水林田湖草沙系統治理，維護河湖健康生命，實現河湖功能永續利用，實現人水和諧共生。

一是加強河湖生態保護治理。河流生命的核心是水，命脈在于流動。要按照重塑和保持河流健康生命形態的要求，分區分類確定河湖生態流量目標，復蘇河湖生態環境。加快劃定落實河湖空間保護范圍，加強河湖水域岸線空間分區分類管控，實施河湖空間帶修復，打造沿江沿河沿湖綠色生態廊道。

二是加快地下水超采綜合治理。在確定地下水取用水量水位控制指標的基礎上，嚴控地下水開發強度，壓減地下水超采量，多渠道增加水源補給，實施超采區地下水回補，逐步實現采補平衡。

三是科學推進水土流失綜合治理。以長江和黃河上中游、東北黑土區、西南巖溶區為重點，因地制宜推進坡耕地、淤地壩、侵蝕溝治理等工程，提升治理效益。以流域為單元，以山青、水凈、村美、民富為目標，統籌配置溝道治理、生物過濾帶、水源涵養、封育保護、生態修復等措施，打造生態清潔小流域。

第四，推進智慧水利建設。按照“需求牽引、應用至上、數字賦能、提升能力”要求，以數字化、網絡化、智能化為主線，以數字化場景、智慧化模擬、精準化決策為路徑，全面推進算據、算法、算力建設，加快構建具有預報、預警、預演、預案功能的智慧水利體系。

一是構建數字孿生流域。以自然地理、干支流水系、水利工程、經濟社會信息為主要內容，對物理流域進行全要素數字化映射，并實現物理流域與數字流域之間的動態實時信息交互和深度融合，保持兩者的同步性、孿生性。

二是開展智慧化模擬。在數字孿生流域的基礎上，集成耦合多維多時空尺度高保真數學模型，構建數字孿生流域模擬仿真平臺，支撐水安全全要素預報、預警、預演、預案的模擬分析。

三是支撐精準化決策。構建水利智能業務應用體系，在流域防洪調度、水資源管理與調配、水生態過程調節等預演基礎上，生成決策建議方案。

第五，建立健全節水制度政策。節約用水涉及各行業各部門，涉及生產、生活、生態各領域。要堅持量水而行、節水為重，從觀念、意識、措施等各方面把節水擺在優先位置，建立健全水量分配、監督、考核的節水制度政策，全面提升水資源集約節約安全利用水平。

一是建立健全初始水權分配和交易制度。合理確定重要河湖主要控制斷面基本生態流量（水量），加快江河流域水量分配、地下水管控指標確定，健全區域用水總量管控指標體系，規范明晰區域、取用水戶的初始水權，控制水資源開發利用總量。建立完善水權市場化交易平臺和相關制度，培育和發展用水權交易市場，引導推進流域間、地區間、行業間、用水戶間開展多種形式的用水權交易。創新完善用水價格形成機制，深入推進水資源稅改革、農業水價綜合改革、水利工程供水價格改革。

二是建立水資源剛性約束制度。建立水資源剛性約束指標體系，強化規劃和建設項目水資源論證，完善取水許可制度，規范取水許可管理，嚴格水資源用途管制，暫停水資源超載地區新增取水許可。嚴格用水強度控制，完善水資源監督考核，推動將節水主要指標納入經濟社會發展綜合評價體系。

三是建立健全全社會節水制度。深入實施國家節水行動，大力推進農業節水增效、工業節水減排、城鎮節水降損，推動形成節水型生產生活方式和消費模式。研究建立節水激勵機制，加強節水基礎研究和應用技術研究，健全節水技術轉化推廣機制。加強節水宣傳教育、知識普及、信息公開和政策解讀，鼓勵引導社會公眾自覺參與愛水、惜水、節水行動。

第六，強化體制機制法治管理。推動水利高質量發展需要以健全的體制機制法治管理為保障。要深入推進水利重點領域和關鍵環節改革，加快破解制約水利發展的體制機制障礙，進一步完善水法規體系，促進各方面制度更加成熟更加定型，不斷提升水利治理能力和水平。

一是強化河湖長制。充分發揮全面推行河湖長制工作部際聯席會議制度作用，統籌協調全國河湖長制工作。完善流域管理機構與省級河長辦協作機制，推進聯防聯控聯治。按照河湖長履職規范，強化監督檢查和評價考核，壓實各級河湖長責任，建立河湖健康檔案，科學編制“一河一策”，因地制宜設立巡（護）河員公益性崗位，完善河湖巡查管護體系，推動解決河湖管理保護“最后一公里”問題。

二是完善管理機制。建立健全多元化水利投融資機制，優化項目安排和投資結構，用好水利中長期貸款等金融信貸資金，推進水利領域不動產投資信托基金（REITs）試點。支持社會資本采取股權合作、特許經營、PPP等方式參與水利工程建設運營。探索建立水生態產品價值實現機制和水流生態保護補償機制。健全水利工程安全保護制度，建立風險查找、研判、預警、防范、處置、責任等全鏈條管控機制，確保水利工程安全。

三是夯實法治基礎。積極推動黃河保護立法，抓好長江保護法配套法規建設，推進節約用水、地下水管理、河道采砂管理等重點領域立法進程，做好立法儲備，提高立法質量，進一步完善水利法律法規體系。堅持嚴格規范公正文明執法，全面推行行政執法“三項制度”，開展重點領域、敏感水域常態化滾動排查整治，完善行政執法與刑事司法銜接機制，依法嚴厲打擊重大水事違法行為。

同志們，推動新階段水利高質量發展，責任重大、使命光榮。讓我們更加緊密團結在以習近平同志為核心的黨中央周圍，以永不懈怠的精神狀態和一往無前的奮斗姿態，積極推動新階段水利高質量發展，為全面建設社會主義現代化國家提供有力的水安全保障。

來源：水利部